Texto de soporte - Instrumentos de la política pública de SAT
| Sitio: | Cursos SwissTierras Colombia |
| Curso: | 1. Introducción al SAT - SENA Mar 2023 |
| Libro: | Texto de soporte - Instrumentos de la política pública de SAT |
| Imprimido por: | Invitado |
| Día: | sábado, 18 de mayo de 2024, 23:02 |
1. ¿Porqué es importante conocer del SAT y la mejora de los procesos?
En los módulos anteriores se habló del SAT, como ese engranaje de
procesos interconectados donde se toman decisiones sobre el territorio, se
emiten licencias, se registran transacciones y en general se genera un capital
de información para el desarrollo del país.
Una pregunta normal sería: ¿Porqué es importante conocer sobre el SAT y los procesos de mejora continua?
Es importante, porque estas transformaciones impactarán el quehacer de los técnicos y funcionarios en todas las instituciones relacionadas con la gestión territorial. Adquirir la visión adecuada de esto, permitirá que su aporte sea el mejor y esté adelantado a los cambios que se debe implementar.
El gráfico muestra un mapa del Sistema, donde el catastro, el registro, la IDE, la ANT y el mismo ciudadano interactúan. Varias de las políticas que impulsa Colombia apuntan a volver eficiente este sistema, como:
-La política de Catastro Multipropósito, las leyes que promueven la reducción de trámites, los servicios digitales al ciudadano, la mejora del Sistema Estadístico Nacional, la modernización de la ICDE, etc.
1.1. Esquema de actores del SAT
Los actores institucionales del SAT, desde la óptica de participación en el proceso, se clasifican en el Mapa esquemático de la Figura siguiente. Si bien hay otros actores coyunturales, el gráfico prioriza conformando triángulos azules los tres nodos principales del sistema:
- En lo relativo a los procesos masivos: el Gestor Catastral, SNR y la ANT; la fuente principal de este extremo es el operador Catastral.
- En cuanto a los procesos a demanda: Topógrafo, Notario, Curador; la fuente principal de este extremo es el ciudadano.
- En cuanto a los procesos normativos de coordinación interna: DANE, DNP, ICDE.
- A continuación de la Figura siguiente, se listan los actores clasificados por su actuación prioritaria:
- Actualización de información predial,
- Disposición de información estadística y espacial,
- Prestación de servicios directos al ciudadano.
Mapa de Actores del Sistema de Administración del Territorio
En cuanto al flujo de información, el gráfico de la Figura anterior, las flechas negras de la izquierda corresponden al ingreso de datos masivos a la responsabilidad misional, las flechas grises de la derecha corresponden al ingreso de trámites individualizados que se originan en el ciudadano. Las flechas azules representan flujos de trámites directamente relacionados en respuesta al ciudadano, las flechas rojas indican relaciones de información internas entre instituciones. Las flechas grises punteadas indican relaciones jerárquicas y no necesariamente de flujo de información.
De acuerdo con el gráfico de la Figura anterior, los principales actores son:
- Usuario del servicio: El Ciudadano[1]
- Actores responsables de actualización de información predial:
o Superintendencia Nacional de Registro y Notariado (SNR). Actualiza la información registral a rogación del interesado, y hace correcciones de oficio sobre datos que a partir del barrido se identifiquen que contienen errores materiales.
o Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). Norma la política nacional catastral, habilita los Gestores catastrales y es gestor por excepción en los municipios que no tienen un Gestor habilitado.
o Gestor Catastral. Actor habilitado por el IGAC para ejercer la gestión catastral tanto para los procesos masivos como la demanda por conservación, pudiendo contratar operadores catastrales.
o Operador Catastral. Presta un servicio de barrido y reconocimiento predial a solicitud del Gestor Catastral. Tanto el Gestor Catastral como el Operador Catastral se rigen por la normativa de IGAC como autoridad catastral.
o La Agencia Nacional de Tierras (ANT). Formaliza la propiedad a solicitud individual del ciudadano o a partir de barridos masivos.
- Actores responsables de disponer información estadística y espacial:
o Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE). Norma y dispone de infraestructura necesaria para la interoperabilidad de información que crea restricciones al predio, necesaria para la planificación o la emisión de licencias.
o Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Crea nuevos valores resultado del aprovechamiento de información conforme a las necesidades del Estado y del Ciudadano. Ej. Observatorio Inmobiliario, Censo Nacional, etc.
o Departamento Nacional de Planeación (DNP). Norma la política de aprovechamiento de la información para fines de planificación. Ej. Observatorio de Ordenamiento Territorial.
- Actores externos que prestan servicios directos al ciudadano:
o Municipio. Actúa dentro de sus competencias en planificación, recaudo, autorización de permisos, actualización predial, etc.
o El Topógrafo / agrimensor. Realiza mediciones a solicitud del ciudadano.
o El Curador. Autoriza permisos de construcción y gestiona expediente a solicitud del ciudadano.
o El Notario. Elabora escrituras sobre actos/contratos a solicitud del ciudadano; que luego llegan al Registro de la Propiedad.
o El Juez. Dicta sentencias a solicitud del ciudadano que luego llegan al Registro de la Propiedad.
o Las Corporaciones Regionales. Aprueban licencias y participan en la aprobación de Planes de Ordenamiento Territorial (POT).
- Actores cabeza de sector que participan en el SAT (no necesariamente referidos en el gráfico de flujos):
o Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), cabeza de sector de ANT.
o Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial (MVDT), norma actuaciones de las curadurías.
o Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE), cabeza de sector de IGAC.
o Ministerio de Tecnologías de Información y Comunicaciones (MINTIC), norma las políticas y estándares en materia tecnológica.
[1] Si bien actores estatales como un juez, un funcionario de catastro, etc. pueden ser usuarios del servicio, bajo la óptica de Procesos SAT, éstos son actores que aprovechan el sistema para la toma de decisiones de oficio o por demanda, el usuario principal es el Ciudadano.
1.2. Procesos del SAT
En consecuencia, con el mapa de actores presentado anteriormente, esta sección amplía los flujos y secuencias de los procesos bajo una visión conjunta, a fin de relacionar los procesos interrelacionados y por lo tanto identificar las actividades que deben optimizarse, pese que algunas de estas representen para un actor un proceso completo en un nivel más bajo. Por tener estos procesos un alcance integral, para su identificación se ha considerado como criterios: que contenga más de una actividad secuencial, que exista una transformación entre el estado inicial y el resultado final y que contenga un producto de interés para el usuario final, que en este caso es el ciudadano.
Este enfoque se centra en el deber ser de los procesos, independientemente si existen las condiciones óptimas de automatización; en busca de facilitar la mejora de los procedimientos y adopción de herramientas; cuyo alcance es parte de otro documento.
- En el extremo izquierdo, el flujo proveniente del barrido predial masivo,
- En el extremo derecho el flujo de solicitud por demanda, para actualización predial y trámites de tipo licencias, como permisos de construcción, operación de negocios, etc.
- Adicionalmente, se presentan los principales sistemas [1]donde se realizan los procesos misionales: Catastro, Registro, Normativas RRR y Titulación.
- En el centro, en color amarillo el punto de verdad que en la política vigente se busca solucionar mediante un repositorio de datos maestros (RDM).
La figura 5 refleja esas actividades clave del SAT, este mismo diagrama se presenta en la Figura 6 de manera simplificada para una mejor comprensión, y se describe con un mayor detalle en la secuencia paso a paso de los ítems 3.1 al 3.9. En la Figura 6 están enumerados, los 9 procesos representados por sus flujos, listados a continuación.
Flujos provenientes del Proceso de barrido masivo
1. Barrido masivo hacia Catastro.
2. Barrido masivo hacia Registro.
3. Barrido masivo hacia Regularización.
4. Barrido masivo hacia Régimen especial.
Flujo de datos provenientes del Proceso de Mantenimiento por solicitudes individuales
5. Mantenimiento mediante solicitudes individuales hacia Catastro.
6. Mantenimiento mediante solicitudes individuales hacia Registro.
7. Mantenimiento mediante solicitudes individuales hacia Regularización.
8. Mantenimiento que constituye régimen especial sobre los predios.
9. Trámites de licencias y su vinculación predial mediante RRR.
Bajo esta visión conjunta, todos los procesos inician en una solicitud, masiva o individualizada y finalizan en el punto de verdad.
Mapa de contexto de procesos del SAT, detallado a nivel de actividades clave
Mapa de Procesos del SAT simplificado a nivel de flujos
[1] Entendidos como sistemas misionales, la secuencia procedimental de acuerdo a ley o normativa, independientemente de medio de almacenamiento o herramienta tecnológica.
1.3. Secuencia paso a paso (Flujos) de los procesos SAT
A continuación, se describe la secuencia de actividades de alto nivel de los flujos anteriores interactuando con el punto de verdad (RDM) y que, al constituir una transformación de insumos y un resultado para el usuario final, tienen un alcance de procesos.
1 Flujo barrido masivo hacia Catastro.
Flujo de barrido masivo hacia Catastro
El operador de campo
1. Realiza el levantamiento en campo, llevando un insumo que contiene la información existente en el registro oficial.
2. Aplica validaciones conforme a criterios establecidos, incluido identificación de novedades entre el levantamiento nuevo y el insumo inicial recibido.
3. Entrega el resultado conforme a las especificaciones establecidas.
El gestor catastral (responsable del proceso masivo)
4. Recibe, valida y acepta (o rechaza) el producto entregado por el operador.
5. Realiza procedimiento de identificación de novedades entre la información del barrido nuevo y el dato actual (de Catastro). Esta identificación incluye diferentes variantes como:
· Predios del registro oficial que no se encontraron en el barrido,
· Predios nuevos que no existían en el registro oficial,
· Predios donde se identifica un aparente englobe o desenglobe.
· Predios donde no se identifica relación entre lo nuevo y lo existente en el barrido oficial.
6. Genera una solicitud masiva de cambios en base a la identificación de novedades.
El gestor catastral (responsable del sistema misional)
7. Recibe la solicitud masiva, convirtiéndola en una presentación (radicación) sobre cada predio conforme al tipo de novedad identificada.
8. Ejecuta una resolución conforme a la solicitud presentada para cada predio a fin de mantener una relación entre el dato encontrado en el nuevo barrido y el existente en el registro oficial anterior[1].
9. Declara el nuevo dato del barrido como la nueva realidad física de la base catastral.
10. Envía el resultado de la actualización hacia el punto de verdad (Repositorio de Datos Maestros).
El gestor del Dato Maestro
11. Genera / actualiza el dato maestro.
12. Dispone el dato maestro para los actores interesados.
2 Flujo barrido masivo hacia Registro.
Flujo Barrido masivo a Registro
El operador de campo
1. Realiza el levantamiento en campo, llevando un insumo que contiene la información existente en el registro oficial.
2. Aplica validaciones conforme a criterios establecidos, incluido identificación de novedades entre el levantamiento nuevo y el insumo inicial recibido.
3. Entrega el resultado conforme a las especificaciones establecidas.
La Superintendencia de Registro y Notariado SNR
4. Recibe, valida y acepta (o rechaza) el producto entregado por el operador en lo relativo a información registral.
5. Realiza un procedimiento de identificación de novedades entre la información del barrido nuevo y el dato actual (de Registro), que se considere de interés para hacer correcciones de errores materiales, crear marginaciones, salvedades o alertas en los folios de acuerdo con el criterio establecido. Esta identificación incluye diferentes variantes como:
· Inmuebles con folio matrícula del registro oficial que no se encontraron en el barrido,
· Inmuebles con folio matrícula nuevos que no existían en el registro oficial,
· Inmuebles con folio matrícula donde se identifica un aparente englobe o desenglobe de hecho.
· Predios donde se identifica una aparente doble matriculación.
· Cambios que aparentemente deben ser corregidos de oficio, como números secuenciales, u otros.
6. Genera una solicitud masiva de cambios en base a la identificación de novedades.
La Superintendencia de Registro y Notariado SNR (responsable del sistema misional)
7. Recibe la solicitud masiva, convirtiéndola en una presentación (turno radicado) sobre cada folio matrícula conforme al tipo de novedad identificada.
8. Realiza el acto administrativo fundamentado en el barrido masivo como salvedad/marginación relacionada con el dato existente.
9. Envía el resultado de la actualización hacia el RDM.
El gestor del dato maestro
10. Genera / actualiza el dato maestro.
11. Dispone el dato maestro para los actores interesados.
3 Flujo barrido masivo hacia Regularización.
Flujo de barrido masivo hacia Regularización
El operador de campo
1. Realiza el levantamiento en campo llevando un insumo de la base oficial.
2. Aplica validaciones requeridas
3. Entrega el producto conforme a las especificaciones establecidas
El gestor catastral
4. Acepta el producto entregado por el operador.
5. Dispone la base proveniente del barrido para uso por parte de ordenamiento social de la propiedad.
La Agencia Nacional de Tierras (u otra autoridad facultada para titulación)
6. Radica solicitudes de regularización sobre predios objeto de titulación u ordenamiento social de la propiedad.
7. Emite título en base al procedimiento respectivo.
8. Envía solicitud de actualización a Registro y Catastro.
Superintendencia de Notariado y Registro
9. Inscribe título conforme a solicitud presentada.
10. Envía el resultado de la actualización hacia el RDM
Gestor Catastral
11. Actualiza base catastral conforme a solicitud
12. Envía el resultado de la actualización hacia el RDM
El gestor del dato maestro
13. Genera / actualiza el dato maestro.
14. Dispone el dato maestro para los actores interesados.
4 Flujo barrido masivo hacia Régimen especial (RRR).
Flujo de barrido masivo hacia Régimen Especial
El operador de campo
1. Realiza el levantamiento en campo
2. Aplica validaciones requeridas
3. Entrega el producto de información conforme a las especificaciones establecidas
El gestor catastral
4. Acepta el producto entregado por el operador.
5. Dispone datos “no prediales” como buffers de ríos u otra cartografía actualizada a la entidad correspondiente.
El gestor de datos de régimen especial
6. Registra metadatos relativos al objeto de régimen especial constitutivos de Restricciones y Responsabilidades.
7. Envía el resultado de la actualización hacia el repositorio de datos maestros.
El gestor del dato maestro
8. Genera / actualiza el dato maestro.
9. Dispone el dato maestro para los actores interesados.
5 Flujo de Mantenimiento mediante solicitudes individuales hacia Catastro.
Flujo de solicitud individual a Catastro
El usuario final
1. Gestiona requisitos ante profesionales correspondientes
2. Envía solicitud ante una ventanilla única integrada
El gestor catastral
3. Radica solicitud en su Sistema Misional.
4. Actualiza la información conforme al tipo de mantenimiento.
5. Envía el resultado de la actualización hacia el Repositorio de Datos Maestros.
El gestor del dato maestro
6. Genera / actualiza el dato maestro.
7. Dispone el dato maestro para los actores interesados.
6 Mantenimiento mediante solicitudes individuales
hacia Registro.
Flujo de solicitud individual a Registro
El usuario final
1. Gestiona requisitos ante profesionales correspondientes
2. Envía solicitud ante una ventanilla única integrada
La Superintendencia de Notariado y Registro SNR
3. Radica solicitud en su sistema misional.
4. Actualiza la información conforme al tipo de acto/contrato.
5. Envía el resultado de la actualización hacia el RDM.
El gestor del dato maestro
6. Genera / actualiza el dato maestro.
7. Dispone el dato maestro para los actores interesados.
7 Mantenimiento mediante solicitudes individuales hacia Regularización.
Flujo de solicitud individual a Regularización
El usuario final
1. Gestiona solicitud ante la Agencia Nacional de Tierras ANT
La Agencia Nacional de Tierras ANT
2. Radica solicitud de regularización.
3. Emite título en base al procedimiento respectivo.
4. Envía solicitud de actualización a Registro y Catastro.
Superintendencia de Notariado y Registro SNR
5. Inscribe título conforme a solicitud presentada.
6. Envía el resultado de la actualización hacia el repositorio de datos maestros.
Gestor Catastral
7. Actualiza base catastral conforme a solicitud
8. Envía el resultado de la actualización hacia el repositorio de datos maestros.
El gestor del dato maestro
9. Genera / actualiza el dato maestro.
10. Dispone el dato maestro para los actores interesados.
8 Mantenimiento que constituye régimen especial (RRR).
Flujo de solicitud individual a Régimen Especial
El usuario final (institución responsable de objeto de régimen especial RRR)
1. Gestiona solicitud ante Registro Régimen especial RRR
Institución responsable del Registro
2. Radica solicitud de actualización.
3. Califica solicitud en base a criterios y requisitos.
4. Registra o rechaza el cambio solicitado.
El gestor del dato maestro
5. Actualiza dato maestro de objeto, generando alertas sobre el cambio versionado.
6. Dispone el dato maestro para los actores interesados.
9 Trámite de licencias y su vinculación predial mediante RRR.
Flujo de solicitudes vinculadas a Régimen Especial RRR
El usuario final
1. Gestiona requisitos ante profesionales correspondientes
2. Envía solicitud ante una ventanilla única integrada
El gestor catastral
3. Radica solicitud en su sistema misional.
4. Actualiza la información conforme al tipo de mantenimiento.
5. Envía el resultado de la actualización hacia el RDM.
El gestor del dato maestro
6. Genera / actualiza el dato maestro.
7. Dispone el dato maestro para los actores interesados.
[1] Este paso no sugiere necesariamente una modificación individualizada. Puede ser una simple relación que garantice que, si un usuario consulta por un predio con la identificación anterior, existe una referencia de su nueva versión; o viceversa, si se consulta el nuevo predio, existe referencia trazable con el predio anterior.
2. Aspectos a tener en cuenta en la política pública de SAT
El objeto de entender este mapa general del SAT, es poder descomponerlo en procesos, como lo vimos anteriormente y que exista un lineamiento uniforme para que los procedimientos se puedan mejorar.
Dependiendo del rol que usted juega en su institución, es importante que conozca que vienen cambios; y es interesante estar al tanto del CONPES de mejora de la Gobernanza del Sistema de Administración del Territorio SAT.
En este se establecen al menos tres instrumentos de mucha utilidad:
La línea de base, que define el estado inicial de los procesos del sistema,
La metodología de mejora continua, con la que se establecen los tiempos, instrumentos, instituciones involucrada y alcances de la mejora,
La hoja de ruta de implementación, en ésta se establece el orden priorizado para la aplicación de cambios de manera gradual, por proceso y por institución.
Así mismo, es necesario conocer el avance de la adopción de los instrumentos antes mencionados, que ayudarán a que el Sistema de Administración de Territorio SAT sea más eficiente:
- El Nupre,
- El identificador de novedades / radicador de trámites,
- El repositorio de datos maestros, y el SINIC
- La IDE-AT / ICDE
- La ventanilla única de trámites
3. Qué instrumentos está impulsando el país para la mejora del Sistema de Administración del Territorio.
Veámoslo explicando los flujos de procesos interconectados:
1. Proceso de levantamiento masivo de campo. Este inicia desde en sistema misional, con un insumo que se va a campo, luego este resultado tiene una validación, entrega y una aceptación por parte del Gestor Catastral. Para esto, hay un curso de LADM que explica cómo funciona el estándar de estos datos.
En el marco de SAT en este flujo es importante visualizar el instrumento llamado NUPRE. IGAC ha establecido lineamientos de cómo funcionará este número, que deberá ser el nuevo referente del predio en las diferentes etapas de su historia y que debe ser capaz de controlar tanto la formalidad como la informalidad y como vimos en el módulo anterior, este Nupre es un indicador que mejora la calidad de la infraestructura registral.
2. Proceso de barrido masivo hacia el sistema de Registro. Este flujo funciona similar, aunque el tipo de insumo que se envía a campo es diferente y la forma como este resultado retorna. Para esto también otros cursos explican como funcionan los de ETLs de transformación entre bases de datos de sistemas misionales y el estándar LADM.
3 - Proceso de radicación hacia el sistema misional de Catasatro. Este inicia desde que el Gestor Catastral ha aceptado el nuevo dato levantado en campo, aquí hay otro mecanismo denominado Identificador de novedades y Radicador, que deberá comparar los datos originales del sistema misional contra los nuevos datos del barrido. Esto deberá terminar con una radicación y vinculación con el sistema misional que es donde se llevan los trámites de conservación. De modo que se pueda trazar un predio con un histórico anterior, con un modelo de datos diferente pero que ahora tiene una nueva representación física conforme al nuevo levantamiento y sobre todo al nuevo modelo de datos; para que en adelante pueda seguir el proceso de mutaciones controlado desde el sistema misional.
-El Punto de Verdad. Este es un instrumento de la política pública reciente, que llena el vacío que ahora existe, como punto de disposición de datos, que han sido reconocidos por los gestores catastrales, con un extracto mínimo de información de acceso público o al menos a los intermediarios involucrados en la cadena transaccional. Aquí debe reflejarse la última verdad del predio, así como alertas de trámites que están radicados; recordemos del módulo anterior la importancia que tiene este acceso para la mejora de los indicadores del SAT.
Una funcionalidad de este punto de verdad, es la gestión de datos maestros; por eso seo le ha denominado en la política pública Repositorio de datos maestros o RDM, cuyo fin, más que publicidad es enforzar reglas establecidas por la autoridad catastral para garantizar la integridad y concurrencia de la información clave, controlada por procedimientos de mutación realizada desde los Gestores Catastrales. En la política pública se hace referencia a un Sistema Nacional de Información Catastral, SINIC, que se entiende dentro de sus funcionalidades tendrá este de punto de verdad y RDM.
También se espera que en este punto de verdad se visibilicen los derechos, restricciones y responsabilidades que causan otros modelos de la Infraestructura de Datos Espaciales, tal como áreas protegidas, POT, franjas de protección de ríos, etc.
-Flujo de Regularización. En el caso de la ANT o cualquier otra institución que ejecuta procesos de regularización, deberán tener acceso a este punto de verdad, para vincular la radicación de solicitudes de ordenamiento social de la propiedad; este punto de verdad visibilizará esta radicación pero una vez emitida la resolución su flujo vuelve a Catastro y Registro donde debe inscribirse la actualización.
-Proceso de solicitudes por demanda individual. Aquí, existe otro instrumento denominado Ventanilla Única, que gradualmente integrará actores de la cadena transaccional, como notario, curador, topógrafo. Esta ventanilla servirá para radicar trámites, pero también para recibir resultado de servicios en línea y dar seguimiento al estado de una solicitud.
Algunas de estas solicitudes tienen que ver con Catastro, Registro o ANT. Pero también habrá otras que tienen que ver con licencias, como permisos de construcción, explotación de recursos naturales, operación de negocios; el objetivo es que este punto único de acceso concentre servicios que el ciudadano requiere, pero sobre todo que en el Punto de Verdad se conozca que existen trámites sobre los predios.
Adicionalmente hay otros flujos relacionados con la IDE-AT, que en este curso no se explican.